In absenta unei definitii unanim acceptata, parteneriatul public-privat a fost definit prin Ghidul de Referinta pentru Parteneriate Public-Private Versiunea 2.0 elaborat de Grupul Bancii Mondiale, drept un contract pe termen lung intre o parte privata si o entitate guvernamentala, privind asigurarea unui bun sau unui serviciu public, in care partenerul privat isi asuma un risc semnificativ si atributiile de management iar remuneratia este legata de performanta.

"Parteneriatele public-private - PPP-uri, atunci cand sunt elaborate, contractate si monitorizate adecvat, pot constitui o alternativa reala pentru autoritatile publice pentru a edifica lucrari de infrastructura sau a furniza servicii publice beneficiind de resursele (inclusiv resursele financiare), expertiza si eficienta sectorului privat. Desi PPP-urile au fost in mod traditional asociate nevoii autoritatilor de a atrage finantare privata pentru edificarea unor lucrari de interes public si, in consecinta, sunt privite in mod superficial ca metode menite sa excluda finantarea din fonduri publice a lucrarilor sau serviciilor de interes public, PPP-urile implica, in toate cazurile, o angajare a fondurilor publice", spune Elena Iacob (foto).

Partenerul ZRP arata ca implicarea bugetului de stat sau, dupa caz, a bugetului local poate consta fie intr-o contributie la costurile de constructie a obiectivului, intr-o plata chiar si partiala sau contingenta a pretului de utilizare a lucrarii a carei constructie este finantata privat sau intr-o compensare a tarifului pentru serviciile de utilitate publica prestate de partenerul privat, fie chiar si numai intr-o asumare a costului de inlaturare sau inlocuire daca esueaza un proiect in care partenerul privat a asigurat finantarea si a suportat integral riscurile.

"Finantarea proiectului de catre institutiile financiare este ca regula conditionata de garantarea, intr-un fel sau altul, de catre partenerul public a unor venituri minime in cadrul proiectului, in completarea celor obtinute de la utilizatori, daca este cazul. Uneori este neclar in ce masura este angajat bugetul public printr-un proiect de PPP, de exemplu prin clauzele contractuale de revizuire sau compensare in cazul schimbarii circumstantelor pe durata derularii contractului, autoritatile fiind dispuse sa accepte angajamente bugetare si riscuri mai mari decat ar face-o intr-un contract clasic de achizitie luand in considerare amanarea momentului utilizarii fondurilor publice si esalonarea platilor pe o durata mai indelungata de timp", spune Elena Iacob.

ZRP: Partneriatul public-privat nu reprezinta o solutie miraculoasa

Totusi, "avand in toate cazurile impact asupra bugetelor publice, PPP-urile nu reprezinta solutii miraculoase pentru a rezolva lipsa de resurse financiare publice", mentioneaza partenerul ZRP, "dar partenerul privat poate aduce avantaje reale proiectului prin alte resurse, cum ar fi expertiza in planificarea si implementarea proiectului, introducerea de tehnici si practici inovative si eficienta in operare".

In opinia sa, "spre deosebire de o achizitie publica de tip clasic, un PPP include, indiferent daca exista sau nu o faza de productie/constructie, o faza de operare a lucrarii sau serviciilor, cu o remuneratie legata de disponibilitatea sau performanta acestora. Partenerul privat poate avea astfel un rol esential in planificarea si operarea investitiei sau serviciilor in conditii de eficienta, utilizand cele mai bune practici".

Ea arata ca "in mod tipic, procesul aferent unui parteneriat public-privat incepe prin identificarea si prioritizarea necesitatilor de investitii publice, realizarea studiului de fezabilitate si stabilirea principalilor termeni comerciali ai proiectului. Analiza initiala trebuie sa determine riscurile aferente realizarii proiectului si, in functie de alocarea acestora partenerului public sau celui privat, sa faca o comparatie intre varianta in care lucrarea se finanteaza integral de catre autoritatea contractanta iar riscurile sunt suportate integral sau aproape integral de catre aceasta si varianta in care riscurile sau cel putin o parte semnificativa a acestora se transfera catre partenerul privat".

Scopul analizei este de a stabili daca proiectul este fezabil din punct de vedere tehnic, spune Elena Iacob, daca este accesibil din perspectiva costurilor pentru autoritate si utilizatori dar totodata atractiv din punct de vedere comercial pentru parteneri privati, si, nu in ultimul rand, care este cea mai avantajoasa varianta de realizare a proiectului, cea care constituie "value for money".

Care sunt etapele unui astfel de parteneriat public-privat

"Dupa analiza initiala, etapele ulterioare ale unui PPP includ, in linii mari: elaborarea contractului / contractelor; derularea procedurilor de selectie a partenerului privat; incheierea contractului si inchiderea financiara; managementul contractului pe durata derularii si la incetare (monitorizarea respectarii obligatiilor contractuale, renegocierea sau modificarile contractuale, predarea bunurilor si operatiunilor la expirarea duratei)", afirma Elena Iacob.

Legile in materia achizitiilor publice au stabilit cadrul normativ pentru "achizitia" PPP-urilor care depasesc pragurile valorice stabilite de lege. "In fiecare dintre cele trei legi privind procedurile de atribuire se prevede ca, in orice situatie in care o autoritate contractanta intentioneaza sa realizeze un proiect prin atribuirea unui contract pe termen lung care sa cuprinda executarea de lucrari si operarea rezultatului lucrarilor, sau prestarea, gestionarea si operarea de servicii, autoritatea contractanta are obligatia de a elabora un studiu de fundamentare prin care sa se demonstreze necesitatea si oportunitatea realizarii proiectului in acest mod. In cazul proiectelor implicand executarea de lucrari studiul de fundamentare se va baza pe un studiu de fezabilitate".

Citeste si:

Ea arata ca prevederile se aplica atat PPP-urilor contractuale cat si celor institutionale, in care proiectul presupune crearea unei societati avand ca actionari operatorul economic, pe de o parte, si autoritatea contractanta sau entitatea contractanta, pe de alta parte.

"Prin studiul de fundamentare autoritatea contractanta analizeaza daca atribuirea contractului implica transferul unei parti semnificative a riscului de operare catre operatorul economic. Procedurile de atribuire a contractului/contractelor cu privire la proiect vor fi cele prevazute de legea privind achizitiile publice sau, dupa caz, de legea privind achizitiile sectoriale daca nu este transferata operatorului economic o parte semnificativa a riscului de operare, iar daca, dimpotriva, se transfera operatorului economic o parte semnificativa a riscului de operare, contractul va fi atribuit prin aplicarea procedurilor mai flexibile din legea privind concesiunile de lucrari si de servicii", mai spune partenerul ZRP.

Ce lipseste deci din legislatie pentru a avea parteneriat public-privat in Romania?

"Se poate spune ca nimic sau doar foarte putin, mai exact regulile privind procesul administrativ prin care proiectele initiate de diverse autoritati sunt avizate sau aprobate de catre ministerul finantelor publice si/sau alte autoritati competente, in considerarea impactului asupra bugetului public, prioritizarii si corelarii cu politicile si strategiile publice", spune Elena Iacob.

Legile achizitiilor publice au stabilit principiile pentru achizitie, urmand a se stabili prin hotarare a Guvernului entitatile competente pentru revizuirea si aprobarea studiului de fundamentare, in considerarea interesului public al proiectului. Nu apare necesara adoptarea unui act normativ suplimentar cu putere de lege pentru a stabili competentele de avizare si aprobare a unor proiecte de PPP.

Ce impiedica atunci cu adevarat implementarea cu succes a unor parteneriate public-private in Romania, inclusiv parteneriate pentru dezvoltarea infrastructurii in domenii esentiale cum ar fi transporturile, serviciile medicale sau chiar educatia?

"Pe de o parte, experienta si competentele personalului autoritatilor contractante sunt in multe cazuri insuficiente pentru a schita si gestiona astfel de proiecte, care presupun un grad ridicat de complexitate si specializare, precum si un nivel mai inalt de asumare a responsabilitatii. Pe de alta parte exista o reticenta a sectorului privat, dezvoltata pe fondul schimbarilor frecvente de politici, decidenti si strategii, in a se angaja in derularea unor proiecte pe termen lung cu parteneri publici fara garantii substantiale din partea statului sau organelor administratiei publice locale", afirma Elena Iacob..

In plus, spune partenerul ZRP, institutiile financiare solicitate sa contribuie cu sume importante la finantarea unor astfel de proiecte ezita sa se implice in acestea in absenta unui model economic solid, care sa ofere o perspectiva credibila de generare a unor fluxuri de venituri suficiente pentru acoperirea serviciului datoriei si functionarea societatii de proiect

"Speram totusi ca flexibilitatea procedurilor de contractare prevazute de noua legislatie in cazul concesiunilor de lucrari si servicii, care permit intr-o mai buna masura dialogul intre potentialii parteneri si autoritate pe durata derularii procedurii, precum si aplicarea masurilor de intarire a capacitatii institutionale a autoritatilor contractante cuprinse in strategia nationala in materie de achizitii publice sa constituie premize suficiente pentru aparitia intr-un termen scurt a unor proiecte reusite de parteneriat public-privat", conchide Elena Iacob.

Sursa foto: Yulia Grigoryeva, Shutterstock