Despre o inertie politica (si constitutionala): Presedintele Romaniei parte a puterii executive

Revizuirea Constitutiei, procedura in curs a ridicat din nou in sfera discutiilor apartenenta (istorica in acceptiunea Consiliului Legislativ) a Presedintelui Romaniei la puterea executiva. Indrazneala Comisiei de Revizuire a Constitutiei de a plasa institutional, Presedintele Romaniei in afara puterii executive a fost sanctionata atat politic cat si juridic.

Nici politic dar nici juridic explicatiile nu sunt indestulatoare aceasta inclusiv in contextul actualului cadru constitutional. In avizul Consiliului Legislativ
publicat aici se argumenteaza in acelasi fel inertial: „Intr-o formulare generica, in doctrina romaneasca s-a apreciat ca toate atributiile presedintelui Romaniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului si, respectiv, de «mediere intre puterile statului, intre stat si societate» sunt atributii din sfera executivului. Fata de cele de mai sus, teza finala, care detaliaza principiul separatiei puterilor in stat, ar trebui eliminata".

Anticipand concluzia, noi apreciem ca inclusiv in limitele actualei Constitutii Presedintele Romaniei nu face parte din puterea executiva. Asezarea Presedintelui Romaniei in afara puterilor constituite in stat confera substanta necesara si obiectivitatea (dorita sau nu de legiuitorul constituant) imperativa pentru atributiile Presedintelui.

Literatura de specialitate1 a stabilit la unison ca autoritatea executiva este formata din Guvern si Presedintele Romaniei.

Din punctul nostru de vedere, o astfel de afirmatie categorica este dificil de fundamentat juridic, in conditiile in care art. 80 din Constitutie este destul de lacunar in ceea ce priveste functia Presedintelui in stat. In acord cu prevederile legale anterior mentionate, Presedintele Romaniei reprezinta statul roman si este garantul independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii [alin. (1) al art. 80], in timp ce art. 80 alin. (2) stabileste urmatoarele: Presedintele Romaniei vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice. In acest scop, Presedintele exercita functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate.

Din prevederile constitutionale mai sus aratate rezulta urmatoarele caracteristici ale functiei de Presedinte al Romaniei: (1) reprezinta statul roman, in domeniile in care constitutional a primit atributii de reprezentare (de ex., in domeniul politicii externe, in domeniul apararii etc.). Calitatea de reprezentant al statului roman este strict delimitata de atributiile conferite de lege, in sensul ca Presedintele nu are calitatea de reprezentant general al statului roman; (2) este garantul indepentdentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii. Din pacate, exercitarea acestui rol este serios circumstantiata de atributiile conferite de lege Presedintelui Romaniei; (3) este garantul respectarii Constitutiei, in sensul ca urmareste modalitatea in care celelalte autoritati constituite in stat respecta prevederile constitutionale. In acest sens, poate sesiza Curtea Constitutionala cu privire la legile adoptate de Parlament sau cu privire la conflictele de natura constitutionala dintre autoritatile publice; (4) este garantul functionarii in conditii de legalitate si eficienta a autoritatilor publice. Din punctul nostru de vedere, „buna functionare” acopera atat functionarea eficienta, in termeni economici, cat si functionarea legala a autoritatilor publice; (5) exercita functia de mediere intre puterile statului, respectiv intre puterea executiva, legislativa si judecatoreasca. Exercita functia de mediere intre stat si societate.

Istoric, rolul Presedintelui/Regelui din punct de vedere constitutional a fost reliefat de prevederile constitutiilor din 1866, 1923, 1938, 1948, 1952 si 1965. Constitutia din 18662 , prin art. 31, stabileste ca Puterile Statului emana de la Natiune. Puterea legislativa este reprezentata de Domn si Reprezentanta Nationala, puterea executiva de catre Domn, iar puterea judecatoreasca de instantele judecatoresti (art. 31, art. 32, art. 35 si art. 104). Este important de precizat ca aceasta Constitutie nu mentioneaza in mod expres principiul separatiei puterilor in stat, desi mentioneaza tripticul celor trei puteri. In schimb, acest act normativ, asemenea Constitutiei USA in vigoare, mentioneaza in mod expres organele ce for-meaza cele trei puteri constituite in stat, tehnica de natura sa inlature orice demers de interpretare cu privire la apartenenta unui organ sau altul la una sau alta dintre puterile in stat. Constitutia din 19233 , dispune prin art.33, asemenea art. 31 din Constitutia din 1866, ca puterile statului emana de la Natiune, iar puterea legislativa (art. 34) este formata din Rege si Reprezentantiunea Nationala, puterea executiva din Rege (art. 39), in timp ce puterea judecatoreasca este formata din instantele judecatoresti. Si in acest caz exista o delimitare clara a organelor ce fac parte dintr-una sau alta dintre puterile constituite in stat. Constitutia din 19384 , stabileste ca puterea legislativa este formata din Rege prin intermediul Reprezentantiunii Nationale (art. 31), puterea executiva din Rege (art. 32), iar puterea judecatoreasca din instantele judecatoresti. Constitutia din 19485 , stabileste prin art. 3 ca puterea de stat emana de la Popor, care exercita puterea prin organe reprezentative. Art. 38 din acest act normativ dispune ca Marea Adunare Nationala este unicul organ legiuitor, iar art. 66 dispune ca organul suprem executiv si administrativ este Guvernul. Presedintele Republicii este Presedintele Prezidiului Marii Adunari Nationale, ceea ce inseamna ca in acest sistem Presedintele face parte din puterea legislativa. Desi nici aceasta Constitutie nu mentioneaza in mod expres principiul separatiei puterilor in stat, mentionand organele ce formeaza cele trei puteri constituite in stat, atribuie efecte juridice acestui principiu. Constitutia din 19526 , stabileste prin art. 23 ca Marea Adunare Nationala este unicul organ legiuitor, iar Consiliul de Ministri este organul suprem executiv. Presedintele Republicii este Presedintele Marii Adunari Nationale. Constitutia din 19657 , vorbeste despre faptul ca poporul este detinatorul suveran al puterii, pe care o exercita prin Marea Adunare Nationala. Aceasta din urma reprezinta organul suprem al puterii de stat, sub conducerea si controlul caruia isi desfasoara activitatea toate celelalte organe de stat. Art. 42 stabileste ca Marea Adunare Nationala este unicul organ legiuitor, ce exercita inclusiv controlul constitutionalitatii legilor. Consiliul de Ministri este organul suprem al administratiei de stat. Acest act normativ de natura constitutionala consacra in mod expres principiul unitatii puterii in stat, din moment ce stabileste ca Marea Adunare Nationala este organul suprem al puterii de stat, iar celelalte organe se afla sub carmuirea acesteia.

In baza actelor normative de natura constitutionala, anterior mentionate, putem concluziona urmatoarele: (a) Presedintele/Domnul/Regele a fost pozitionat in mod expres in cadrul uneia dintre puterile constituite in stat; (b) Presedintele/Domnul/Regele a facut parte, pe rand, din puterea legislativa (de cele mai multe ori), din puterea executiva sau din puterea unica constituita in stat.

Revenind la dreptul pozitic, astfel cum rezulta din caracteristicile mai sus mentionate, rolul Presedintelui in democratia constitutionala8 are legatura cu echilibrul autoritatilor publice si al puterilor in stat. In acest sens este si Avizul Consultativ nr. 1 din 6 iulie 2012 privind suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei, in acord cu care “Curtea constata ca domnul Traian Basescu nu si-a exercitat cu maxima eficienta si exigenta functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate“. Daca tinem seama si de faptul ca acesta a fost unul dintre motivele care a stat la baza suspendarii Presedintelui Romaniei de catre Parlament, nu putem concluziona altfel decat ca aceasta pozitie este fundamentala pentru functia de Presedinte. Presedintele urmareste respectarea Constitutiei de catre toate autoritatile publice, vegheaza ca autoritatile publice sa isi exercite atributiile in conditii de legalitate si eficienta, mediaza intre puterile statului precum si intre stat si societate. Urmarind modalitatea de func-tionare a autoritatilor publice, in randul carora intra atat Parlamentul, cat si Guvernul, atat Consiliul Legislativ, cat si instantele judecatoresti, Presedintele nu-si poate insusi calitatea de apartinator al uneia dintre puteri, caci, asa cum am aratat mai sus, acestea din urma functioneaza in acord cu principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat.

Este greu de incadrat functia de Presedinte in cadrul puterii legislative, caci nu presupune niciun fel de atributii in acest domeniu, in ciuda faptului ca Presedintele poate emite decrete prin care isi duce la indeplinire atributiile constitutionale. De asemenea, in niciun caz nu poate fi incadrata aceasta functie in cadrul puterii judecatoresti, intrucat, in afara participarii la sedintele Consiliului Superior al Magistraturii, a numirii judecatorilor inamovibili si a solicitarii privind inceperea urmaririi penale impotriva ministrilor, niciuna dintre atributiile Presedintelui nu se afla in proximitatea atributiilor puterii judecatoresti.

Caracteristica principala a puterii executive consta in aplicarea legii sau in crearea conditiilor specifice executarii legii. Presedintele, prin atributiile conferite de lege, participa la indeplinirea acestei functii a statului in mod nesubstantial si avand un rol semiactiv si subsidiar, in sensul ca poate adopta masuri de natura sa duca la executarea legii; in niciun caz, Presedintele nu are atributii de prima reglementare a raporturilor sociale, indiferent de natura acestora. Urmarind respectarea Constitutiei, functionarea eficienta a autoritatilor publice si realizarea medierii intre puterile statului, Presedintele executa prevederile constitutionale. Poate exercita aceste atributii in mod direct, si in lipsa unei prevederi legale care sa dezvolte aceste prevederi legislative, intrucat nu face parte din puterea executiva pentru a avea nevoie de o lege care sa-i delimiteze campul de actiune. Intre prevederile constitutionale si exercitarea atributiilor conferite de Constitutie nu se interpune nicio dispozitie legala cu rol primar; atributiile Presedintelui sunt conferite de Constitutie, nu de catre puterea legiuitoare.

Illo tempore, au fost identificate ca fiind functiile statului functia legislativa, functia executiva si functia judecatoreasca. Legislativ, aceste functii au fost consacrate ca fiind puteri in stat, in sensul ca puterea publica a poporului transmisa/delegata statului este impartita intre cele trei organe mentionate. Totalitatea acestor puteri constituie statul. Organele care nu fac parte din trihotomia mentionata sunt, de asemenea, parte integranta a statului, insa modalitatea in care acestea se raporteaza la dihotomia suveranitatii – nationala sau statala – este diferita. Spre exemplu, Curtea de Conturi, desi nu face parte din nicio putere constituita in stat, exercita suveranitatea statala. Curtea Constitutionala, la randul ei, nu este parte integranta a trihotomiei mentionate, insa contribuie in mod decisiv la realizarea echilibrului intre elementele trihotomiei, exercitand o parte din suveranitatea statala. Singurul organ care face parte dintr-o putere constituita in stat, exercitand totodata si suveranitatea nationala, este Parlamentul, care, prin prisma dublei sale naturi juridice, exercita atat suveranitatea statala, atunci cand isi indeplineste atributiile din materia legiferarii, cat si suveranitatea nationala, atunci cand activeaza in calitatea sa de organ reprezentativ al poporului roman.

Presedintele exercita suveranitatea nationala atunci cand activeaza in calitate de organ repre-zentativ al poporului roman, respectiv exercita suveranitatea statala, fara a fi organ al vreunei puteri constituite in stat, atunci cand contribuie in mod direct la autoguvernarea statala sau la exercitarea independentei statului roman in raporturile de drept international. Astfel, prin atributiile din domeniul politicii externe, respectiv prin cele din domeniul apararii, Presedintele contribuie in mod decisiv la autoguvernarea statala.

Atunci cand legiuitorul a stabilit ca Presedintele reprezinta statul roman, coroborand aceasta calitate cu atributiile conferite, noi consideram ca acesta a avut in vedere aspectul extern al suveranitatii statale, respectiv capacitatea de a incheia tratatele, negociate de Guvern, pe care apoi le supune ratificarii Parlamentului. Asa cum reiese de mai sus, suveranitatea statala poate fi exercitata inclusiv de catre organe care nu fac parte din puterile constituite in stat, iar Presedintele constituie un astfel de caz. Presedintele nu face parte din puterea executiva intrucat nu are niciun fel de atributii in aceasta directie. Faptul ca Presedintele numeste Guvernul, dupa ce, in prealabil, acesta din urma a fost validat de Parlament, nu-i confera calitatea de parte integranta a puterii executive; desi numeste judecatorii, nu apartine puterii judecatoresti.

De asemenea, argumentul conform caruia Presedintele poate solicita angajarea raspunderii penale a ministrilor nu contribuie cu nimic la fundamentarea solutiei de mai sus, intrucat aceasta atributie se incadreaza in scopul mai larg stabilit de Constitutie, respectiv vegherea la buna functionare a autoritatilor publice. De altfel, daca vom analiza cu atentie atributiile Presedintelui, vom observa ca toate acestea se incadreaza in rolurile stabilite de art. 80 pentru acest organ. In acelasi sens trebuie mentionate si prevederile art. 84 alin. (1) din Constitutie, in acord cu care, pe durata mandatului, Presedintele Romaniei nu poate face parte din niciun partid politic. O astfel de interdictie nu exista nici pentru primul-ministru si nici pentru ceilalti membri ai Guvernului. In aceste conditii, in care, cel putin teoretic, primul-ministru poate face parte dintr-un partid politic, in timp ce Presedintele nu poate avea aceasta calitate, este greu de admis cum pentru reprezentantii aceleiasi puteri interdictia in cauza se aplica diferentiat.

Numirea Guvernului, numirea judecatorilor si dizolvarea Parlamentului constituie pentru Presedinte9 atributii care il asaza in afara puterii executive, in sensul ca acestea nu au nicio legatura cu rolul puterii executive – de a executa dispozitiile legale sau de a organiza executarea acestora. Atributiile mentionate exclud functia de Presedinte al Romaniei din impartirea trihotomica – putere executiva, putere judecatoreasca, putere legislativa –, in sensul ca aceasta nu se incadreaza in niciuna dintre puterile mentionate.

Cum poate un organ al aceleiasi puteri sa numeasca un organ al aceleiasi puteri? Cum este respectat echilibrul puterilor in stat, in situatia in care un organ al puterii executive poate sa dizolve insasi puterea legislativa? Cum poate puterea executiva, prin unul dintre organele sale, sa numeasca membrii puterii judecatoresti? Fara indoiala ca, dintr-un anumit punct de vedere, se poate sustine ca aceste situatii se circumscriu notiunii de colaborare a puterilor in stat. Din perspectiva noastra, aceste situatii, prin importanta consecintelor pe care le produc, in niciun caz nu pot fi asimilate notiunii de colaborare, intrucat aceasta notiune presupune ca cele doua puteri se alatura una alteia pentru a atinge un scop comun. In speta, aceasta conditie nu este indeplinita, intrucat cele doua puteri se afla in raporturi de determinare, iar nu de conlucrare, in sensul ca una determina existenta celeilalte. Astfel, daca admitem ca Presedintele Romaniei face parte din puterea executiva, vom observa ca aceasta din urma, atunci cand se implica in dizolvarea Parlamentului, afecteaza chiar existenta puterii legislative. La fel stau lucrurile si in ipoteza in care Presedintele numeste judecatorii, membrii puterii judecatoresti. Singura interpretare posibila, care sa dea consistenta substantiala atributiilor presedintelui si sa respecte substantialitatea principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat, consta in pozitionarea functiei de Presedinte al Romaniei in afara celor trei puteri constituite in stat.

Faptul ca decretele emise de Presedintele Romaniei in considerarea anumitor atributii constitutionale sunt contrasemnate de catre primul-ministru nu poate duce decat la concluzia ca functia de Presedinte nu face parte din puterea executiva. Daca aceasta functie s-ar circumscrie puterii executive, ar trebui sa admitem ca toate decretele Presedintelui ar trebui sa fie contra-semnate de catre primul-ministru, lucru care nu se intampla, pentru ca dispozitiile constitutionale stabilesc in mod limitativ decretele supuse procedurii de contrasemnare. Daca vom analiza decretele supuse contrasemnarii, vom observa ca legiuitorul constituant a avut in vedere doar anumite atributii din sfera politicii externe, din domeniul apararii, masurilor exceptionale, respectiv cele din materia suveranitatii discretionare.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, op. cit., p. 16.
2 Publicata in M.Of. nr. 142 din 13 iulie 1866
3 Publicata in M. Of. nr. 282 din 29 martie 1923
4 Publicata in M. Of. nr. 48 din 27 februarie 1938
5 Publicata in M. Of. nr. 87bis din 13 aprilie 1948
6 Publicata in M. Of. nr. 180 din 27 septembrie 1952
7 Publicata in M. Of. nr. 1 din 21 august 1965
8 Tudor Draganu, Drept constitutional si institutii politice, tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1998.
9 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romanesc, Ed. Actami, Bucuresti, 1999.


Comenteaza articolul

Opinia cititorilor nostri este importanta pentru noi, Wall-Street incurajand publicarea comentariilor voastre. Pe site urmeaza sa isi gaseasca locul numai comentariile pertinente, on-topic, prezentate intr-un limbaj civilizat, fara atacuri la persoane / institutii. Ne rezervam dreptul de a elimina orice comentariu care nu corespunde acestor principii, precum si de a restrictiona accesul la comentarii utilizatorilor care comit abuzuri grave sau repetate.