Responsabilitatea fiscala: O propunere de lege ferenda

Aderarea Romaniei la UE, la data de intai ianuarie 2007 a implicat intrarea politicii fiscal-bugetare nationale in logica politicii fiscal-bugetare de la nivel comunitar.

Asa cum se stie, procesul constructiei europene cuprinde trei mari procese distincte, desi intercorelate, care se petrec concomitent:

a) procesul de extindere – dezvoltarea pe orizontala a UE;

b) procesul de largire – comunizarea a cat mai multe politici publice;

c) procesul de adancire – dezvoltarea pe verticala (institutionala) a UE. In materialul de fata suntem interesati de unele aspecte ale procesului de largire, mai precis, suntem interesati de modul si gradul de armonizare a politicilor fiscal-bugetare intre statele membre.

Armonizarea politicilor fiscal-bugetare intre statele membre este, deocamdata, singura solutie, in conditiile in care, in modelul constructiei europene, federalismul are, inca, un adversar puternic in inter-guvernamentalism.

Acestea reprezinta argumente importante, de natura institutionala (si chiar filosofica) pentru ca procesul de largire, adica procesul de preluare la nivel suprastatal a responsabilitatii politicilor publice, sa aiba o viteza relativ scazuta. Este evident, pe de alta parte, faptul ca viteza procesului de largire depinde atat de viteza procesului de extindere (in mod invers proportional) cat si de viteza procesului de adancire (in mod direct proportional).

In cazul concret al politicii fiscal-bugetare mai actioneaza si un argument pragmatic, metodologic care incetineste viteza de comunizare a acestei politici de ajustare macroeconomica: este vorba despre doua considerente care formeaza acest argument pragmatic:

a. comunizarea politicii monetare (prin definitivarea Uniunii Economice si Monetare ca urmare a crearii Bancii Centrale Europene si a introducerii efective a monedei europene unice) are ca rezultat formarea si propagarea socurilor asimetrice ale impulsului de politica monetara, la nivelul statelor membre, din cauza diferentelor de structura financiara intre aceste state (diferente de structura care conduc la perturbari ale impulsului monetar in cadrul mecanismelor nationale de transmitere a impulsului de politica monetara comuna). Aceste socuri asimetrice nu pot fi preluate (amortizate, stinse, administrate etc.) decat prin intermediul politicii fiscale (cea de-a doua politica publica din mix-ul de politici de ajustare macroeconomica: politica monetara – politica fiscala). Ca urmare, caracterul national al politicii fiscal-bugetare este reclamat de aceasta functie de tratare a socurilor asimetrice produse de politica monetara comuna, in conditiile neomogenitatii structurii financiare intre statele membre;

b. in timp ce comunizarea politicii monetare a fost relativ facila, datorita faptului ca bancile centrale nationale nu sunt subordonate guvernelor nationale (in plus, teoreticienii comunizarii politicii monetare au aratat rolul de vector de viteza si structural al unei monede unice, respectiv al unei politici monetare comune, in procesul de integrare economica a statelor membre), comunizarea politicii fiscal-bugetare se confrunta cu problema ca aceasta politica este elaborata si implementata de catre guvernele nationale. Atata timp cat inter-guvernamentalismul nu cedeaza decisiv in fata federalismului (la nivelul modelului filosofic al constructiei europene), politica fiscal-bugetara va ramane apanajul guvernelor nationale. Ca urmare a celor doua considerente, Comisia Europeana (executivul UE) nu a avut alta solutie decat proiectarea unor criterii si standarde de armonizare a politicilor fiscal-bugetare nationale. Cele mai importante elemente ale unei asemenea armonizari sunt cunoscutele criterii de convergenta nominala – criteriile de la Copenhaga –, mentionate in Tratatul de la Maastricht si care sunt mentionate si in Pactul de Crestere si Stabilitate.

Armonizarea politicilor fiscal-bugetare intre statele membre presupune implementarea, cu caracter de continuitate si de permanenta, a unei discipline fiscal-bugetare (in general, a unei discipline financiare) severe si neconditionate.

Exportul de instabilitate financiara este de neimaginat, in timp ce aportul statelor nationale la amortizarea socurile de orice fel (generate fie pe filiera monetara, fie de politicile fiscal-bugetare ale altor state membre) devine o obligatie sui-generis, din considerente simple de solidaritate generata de interesul comun al stabilitatii. In acest context, as dori sa analizez oportunitatea adoptarii, in Romania, a unei legi a responsabilitatii fiscale, care sa traseze limitele in care politica fiscal-bugetara se incadreaza in obiectivele pe termen lung ale UE, precum si standardele pe care trebuie sa le indeplineasca pentru a aduce valoare adaugata la stabilitatea si cresterea economica a UE in ansamblu.

Oportunitatea unei asemenea legi a responsabilitati fiscale rezulta cel putin din urmatoarele considerente:

In primul rand, este vorba despre considerente principiale. Din punct de vedere principial, o lege a responsabilitatii fiscale ar stabili „granite” de actiune fiscala (normare, administrare etc.) care ar garanta faptul ca Romania nu va exporta instabilitate financiara in celelalte state membre.

Eu consider ca o asemenea lege ar fi un exemplu concludent care sa „depuna” marturie cu privire la intentiile Romaniei de a contribui realmente la continuarea si dezvoltarea gradului de integrare a economiilor statelor membre, de a contribui la aplicarea prevederilor Pactului de Crestere si Stabilitate si, mai general, de a contribui la structurarea si institutionalizarea premiselor necesare pentru continuarea cresterii gradului de adancire a Uniunii Europene (in sensul evocat mai sus al termenului de adancire).

Desi o politica fiscal-bugetara comuna este, inca, un deziderat cu orizont de timp indepartat, o armonizare adancita in domeniu poate reprezenta un obiectiv pe termen scurt si mediu.

In al doilea rand, este vorba despre considerente contingente. Din punct de vedere contingent, o asemenea lege ar preveni in legatura cu producerea unor derapaje la nivelul criteriilor de convergenta nominala, asa cum vedem ca s-a intamplat in cazul unora dintre noile state membre din valul de extindere de la intai mai 2004 si chiar si in cazul Romaniei, in anul 2008, si cum se intampla chiar in cazul unora dintre statele membre fondatoare ale UE – si fondatoare inclusiv ale valorilor numerice ale criteriilor de convergenta nominala. Desi Pactul de Crestere si Stabilitate prevede sanctiuni (amenzi) aplicate statelor membre pentru neindeplinirea criteriilor de convergenta nominala, este evident ca aceste sanctiuni nu vor putea asigura disciplina financiara necesara.

In al treilea rand, este vorba despre considerente legate de pro-ciclicitatea vs anti-ciclicitatea politicii fiscal-bugetare. Dominanta fiscala care pare ca va castiga tot mai mult teren in Romania, mai ales in actualele conditii ale efectelor crizei financiare si economice, pe fondul unui trend descendent al cresterii economice, creeaza un pericol iminent al pro-ciclicitatii politicii fiscal-bugetare. Or, intreaga filozofie a Pactului de Crestere si Stabilitate este aceea ca politica fiscala sa fie anti-ciclica. O lege a responsabilitatii fiscale ar preveni aceasta pro-ciclicitate, acceptand dominanta fiscala doar daca si in gradul in care ea nu are caracter pro-ciclic.

In al patrulea rand, este vorba despre luarea in calcul, in proiectarea bugetului public de ocupare deplina, a stabilizatorilor fiscali automati. Legea responsabilitatii fiscale trebuie sa impuna proiectarea si functionarea stabilizatorilor fiscali automati in detrimentul interventiilor discretionare ale autoritatii normative in materia fiscal-bugetara.

In acest sens, stabilizatorii fiscali automati trebuie sa capete functii esentiale tocmai in sensul discutat mai sus, al asigurarii caracterului anti-ciclic al ajustarii fiscale.

Probabil ca initierea unei dezbateri pe tema propunerii unei legi a responsabilitatii fiscale (inclusiv cu aducerea in atentie a unor asemenea legi care functioneaza deja in unele tari), ar fi de un real folos in directia cristalizarii coordonatelor de baza pe care sa se inscrie un asemenea act normativ.

Printre prevederile de baza ale Legii responsabilitatii fiscale se pot inscrie:
1. obligativitatea elaborarii in viziune multianuala a sistemului de bugete publice
2. obligativitatea fundamentarii alocarilor bugetare pe criteriul efectului de antrenare in economie (multiplicator bugetar) si pe cel al capacitarii de absorbtie eficienta a fondurilor
3. obligativitatea asigurarii excedentului bugetar in anii cu crestere economica notabila, pentru a-l folosi in anii cu deficit de crestere economica (conform recomandarilor din Tratatul de la Maastricht)
4. obligativitatea asigurarii unui caracter anti-ciclic pentru politica fiscala
5. obligativitatea separarii (si mentinerii separarii) structurale si functionale a politicii fiscale de administrarea fiscala.

In ultimul moment, inteleg ca, la recentele negocieri purtate cu Guvernul Romaniei, Fondul Monetar International a propus, la randul sau, un asemenea act normativ (propunerea noastra a fost publicata in presa din tara cu cateva luni inainte de aceasta sugestie).